英国私有化的教训与反思

台湾石油工会网 2016-01-17 09:52:20 本文作者:江上客本网编辑:徐于

英国的私有化政策被视为近代自由经济体制蔓延于全球半世纪以来最著名的范例,提到私有化就不免想到英国这个以个人主义(i n d i v i d u a l i sm)、新自由主义(n e o -liberalism)与去管制化(deregulation)为市场发展基调的国家。事实上,英国政府,或是说8090年代的保守党政府(Conser vat ivegovernment)是当今世上首位吹响国家私有化政策号角的先驱者,自撒切尔(Thatcher)所领军的保守党政府于1979年大选胜利后随即开始积极推动一连串持续性的国有事业单位私有化计划,彻底推翻之前劳工党政府所建构的大规模国有制度(nationalism)。到1997年保守党政府任期结束之际,英国私有化政策进入尾声,几乎所有国有事业单位都已经私有化,且国有企业的GDP贡献值也从最初的10%以上降到2%以下,从这结果很难想见当初英国在私有化推动前是欧洲地区里国有企业比例与国有企业GDP贡献值皆名列前茅的国家!短短20年不到,英国成为私有化最为彻底的国家(Clark 1993Clark &Petilis 1993Bishop, Kay & Mayer 1994Haskel & Szymanski 1993Parker 1998)。

私有化政策运作历经30余年,英国私有化的政策对国家经济、政治与社会的影响已经浮现且受到检视和检讨,私有化议题讨论的重心也从市场等于效率以及挽救国家财政等争议,转为对经济与社会后果的关切,最为被诟病的一点即是私有化利益的分配不均。私有化政策发酵下,仅少部分人或团体获利受益,而多的是受害者,如消费大众、受雇员工与工会都发出痛苦的呻吟与不平的怒吼。

私有化后价格不一定更低,社会大众沦为公共财贫户

尽管Beesley & Littlechild (1994)声称私有化后消费者大众会因此受益,会有更多的选择以及更好的服务质量,但事实上,在私有化后,尽管政府一开始设有价格上限规定(price cap regulation)试图保护消费者权益,但却一再因经济考虑逐步松绑价格上限规定,甚至取消某些私有化单位的价格上限规定,消费大众未能幸免地承受到了私有化后价格上涨的冲击,其中最著名的就是水价与电价的上涨以及用水/用电户的出现。

统计数据显示,英国自来水公司自1997年私有化后,经营成本变动其实不大,但价格却在私有化后的17年间上涨了245%!根据调查,私有化后经营绩效并没有明显提升,但公司透过作帐来扩大账面支出金额,成功得到政府许可逐年调涨水价。讽刺的是,在消费者负担飙涨两倍之多的水价的同时,公司的边际利润增加了六倍!更令民众气愤的是,负担不起高涨的水费而被断水的居民人数在1991年私有化后的一年内增加了三倍!Parker2004)因而批判私有化带给消费大众的利益并未公平分配到社会各角落,造成有钱的民众可以有更多购水选择与更好的服务质量,但贫穷民众却更加被排挤在自来水市场之外,而面对激增的用水贫户,最后势必要动用国家社会福利成本来予以协助,添增国家政策与社会成本的负担(Barlow & Clark 2002Parker2004Hall and Lobina 2008)。

另外一例是英国电力公司,该公司是世界第一个被私有化的电力事业单位,尽管表面上私有化后电力价格因燃料价格下滑而调降,但实际上,原料成本下滑所带来的经营利润,在私人公司以合并策略巧妙制造出私人寡占市场的情况下,全进了少数公司口袋。因为私人寡占市场的产生,实际销售价格(retail price)完全操之在少数私人公司手中,因此原料成本降低所带来的利润根本没有扩及到消费者身上,消费者用电价格竟不降反升,2008年英国电价更高出法国与德国三成之多!另方面英国电力生产供应的成长率却在私有化后逐步下滑,从原本每年2%以上成长率的傲人成绩,滑落到至今生产成长率远落后美国与法国将近20%。此外,英国2002 年由私人电力市场发动的预付仪表(prepayment meter)装设计划,更冲击到广大家户,在用电需预付的购买规则下,2007年有一成三英国家户约280万人成为燃料贫户(fuel poverty)。Parker2004)另举例,英国伦敦一家电力公司因私有化摆脱政府对于技术投资规范,降低其技术维持与改善之支出成本以增加利润,因而造成了伦敦大跳电的扰民事件(OMahony & Vecchi 2001Beder2003Anderson 2009Hirst 2010ThePoverty Site 2010)。

观察英国自来水与电力公司私有化所产生的后果,吊诡之处皆在于利益分配极为不均,私人资本家、企业主因私有化得以运用各种经营管理手段与市场策略将其利润极大化,但私有化后的公司企业事实上存有生产效率未能有效提升、市场价格设定也失去社会公义并造成外溢的国家社会安全支出(OMahony & Vecchi 2001Beder 2003Anderson 2009Hirst 2010)。说穿了,这样的私有化就是以剥削国家社会资本来累积经济市场资本的不道德作法。

私有化冲击就业安全,受雇员工苦吞鸟自由有劳动法学者形容劳动者在从契约自由关系中衍生的雇用关系中,表面上看似拥有就业自由,但就像天空中飞翔的鸟一样,尽管能自由的飞,生死却仍取决于资本家猎人的手中,因此戏称这种劳动自由为“鸟自由”。不可否认,经营管理权移转下所形塑的利润导向管理方式对前国有事业受雇者的冲击在所难免,轻则遭遇受雇身分与工作内容、条件变更等工作不安全变量,重则面临失业解雇与待业、转业等困境的就业不安全变量。不管是哪一条路,受雇员工都将面临既有劳动身份与条件的终结,员工的去留与未来完全取于私人资本家那扣板机的指尖上。

英国私有化对劳工工作与就业安全造成的影响十分巨大。MartinParker1997)在私有化冲击(The Impact of Privatisation)一书中提供大量统计资料指出,自1980年代私有化政策开始推动到1997年为止,公部门受雇者锐减超过150万,其中最惊人的缩编发生在英国钢铁公司(British Steel),该公司于私有化准备阶段即阶段性缩编,受雇者人数从1979年的19万多降至1988年的5万多,缩编幅度超过七成,而于1989年正式私有化后,受雇人数持续下滑至4万人不到,对照私有化前的19万雇员规模,缩编幅度非常惊人的趋近八成!另英国石油公司(Britoil)受雇人数于私有化后的五年内从2,534人缩减至1,689人(1982-1987);英国瓦斯(British Gas)的雇用规模在私有化后从八万八千多缩减至近七万;英国联合港埠公司(Associated BritishPorts1981年私有化后受雇者人数也从上万人下滑至1994年的两千多人;英国电信公司(British Telecom)也同,1985年被私有化后,两万多名员工于十年间被裁的剩不到一万五千名。从上面数据来看,不难想见这样规模性的组织人事缩编对受雇者的就业冲击有多大,更深远来看,这对国家就业安全体系的影响也不容小觑。

除了以提升经营效率为名的组织缩编外,留任员工薪资下滑的情况也成了必然的趋势。凡被私有化的航空、机场管理、飞航管理、石油、瓦斯、钢铁、电信等前国有事业单位皆有薪资缩减的情况发生,其中英国钢铁公司私有化后减薪幅度高达29%,其他公司也都有一成至两成的减薪幅度。

尽管私有化冲击下也有公司如JAGUAR汽车在就业规模与薪资水平上有逆势提升的表现,但也只算是少数个案,一般实务显示多数事业单位被私有化后员工的就业与工作条件依旧是受到负面影响的。

私有化瓦解工会力量

当劳工就业与工作条件遭受压迫与剥削时,工会往往是责无旁贷的捍卫者,但是在资本市场自由主义操控下的私有化过程中,英国工会遭遇到前所未有的冲击,开始显得力不从心。因此有人声称英国工会展现集体主义(collectivism)力量的辉煌时代已然逝去(Brown, Bryson and Forth 2008)。

许多学者强烈质疑,英国保守党政府积极推动私有化政策的背后藏有分裂工会力量的政治野心,搭配私有化风潮,一方面弱化国有事业工会团结协商实力,另方面修改工会承认(trade union recognition)规定,让工会更难合法行使集体力量来抗衡私有化对会员权益的变革影响。此外,私人企业主更趁私有化引入市场利润导向管理制度取代过去国有企业立基于政治与社会考虑的管理体制,并以经营专业为由抵制工会介入公司管理领域(Haskel & Szymanski 1993Clark & Petilis1993Brown, Bryson and Forth 2008)。

Mc C a r t h y Tu r n e r2 0 1 0)汇整ArrowsmithFernerOConnell DavidsonPendleton等人研究指出,普遍而言,劳资集体协商关系在私有化后会有巨大转变,资方或管理者在谈判桌上开始持有近乎垄断的决策力量,而工会则被边缘化,难以施展协商实力。以爱尔兰电信公司Eircom来说,大部分企业内员工表示明显感受到私有化后企业管理霸权的兴起与工会集体协商力量的衰退。另不少员工指出,尽管员工释股计划让员工持有公司股份,美其名是公司股东,但这却无助于员工参与管理,且对工会协商实力之帮助也不明显。此外,也有部分员工认为,工会与管理者间私有化后越来越多的合作互动,事实上只是助长公司的管理霸权,而工会从中得到的帮助是微乎其微的。实际情况确实如此,英国国有事业工会在私有化冲击下,逐渐失去集体力量与会员的认同,结果导致会员的流失、工会密度与集体协商涵盖率的大幅度下滑。而大规模私有化下各大国有工会的败退,则宣告集体自由主义劳资关系的崩解,无怪乎有人说英国工会最辉煌的时代在撒切尔保守党政府假私有化政策之名的攻击下默然走入历史。由于国有事业工会往往都是最能表现劳工集体力量、形塑国家集体劳动关系的重要推手,一旦遭受私有化冲击而衰退的话,整个国家的劳资关系制度与文化必将受到牵连,这也就是为甚么有人批判私有化被政府的滥用为削弱工会经济影响力、排挤工会参与国家经济发展的强大武器。

小结:见不贤内自省,不要犯同样的错误。

从英国的私有化案例中我们学到,在国家藉由私有化入账730亿美元的同时(Martin &Parker),部分事业单位私有化后价格上扬、受雇劳工就业不安全,以及工会集体力量遭到弱化等社会后果,让人不禁省思,造成如此社会成本付出的私有化政策真的是国家拼经济的唯一处方吗?

MartinParker1997)这样回答:研究显示私有化并不是达到市场效率唯一的途径,私有化与经营绩效间的正向关系仍需要更多的证据来支撑。目前来看,经营所有权归属公部门或私部门并非影响企业绩效的唯一或关键因素,企业自身经营管理实务与市场竞争环境才是促成绩效提升的要素。

诚然,私有化议题不能只限于经济效率的争论而已,因私有化与经济效率之间的关系是不能完全断言的,相对而言,深入探讨私有化政策背后经济、政治与社会的交互作用反而具有实质政策意义,这也就是为甚么近年来英国掀起一股私有化政策的检讨浪潮,并开始关注私有化后的社会后果与调适,但很可惜的是,这在私有化进程的尾端,似乎是说再多也无助于事,英国政府几乎已经将所有国有事业出清完毕,而其社会后果也已经产生且国家社会也因此付出代价。然而,其他正在进行私有化的国家或可借镜,从中学习避免走上前人的后路。

英国私有化案例提供了一个很重要的教训,就是不能把私有化单纯当作一项经济政策来看待与推动,私有化后的社会公益与经济效率其实一样重要。由于私有化影响的层面广大且深远,此故,国家在私有化前应慎思其必要性或积极寻觅其他替代作法,并事先规划风险防范与冲击补救措施更重要的是,不应该忽略受雇者的权益以及抵制工会在其中的角色扮演,因为他们是最直接受到冲击的对象之一。否则,暗怀政治操弄野心与迷信自由经济主义而强行推动私有化的国家,终将犯下同样的错误,尝到一样的苦果,或遭遇更大的责难,不过,最不公平的现实还是,那些最为受苦的人们依旧是没有权力与力量干预私有化政策,却得承受大部分私有化后果的老百姓与劳工朋友们。


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