京津冀打造世界级城市群路径选择

中国区域经济50人论坛 2018-01-11 15:01:29 本文作者:肖金成本网编辑:沫沫

京津冀城市群尽管在经济规模上已经达到世界级的标准,但内部的发展差距依然突出,一体化水平有待提升。为此需要解决好四大突出问题。

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城市群是在特定的区域范围内拥有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,依托优良的自然环境和交通条件,以一个或几个特大城市为核心共同构成的相对完整的城市“集合体”。

京津冀位于我国北部沿海地区,面向渤海,背靠太行山和燕山,携揽“三北”。在京津周围有11个人口超过50万的大中城市,是我国三大城市群之一。2015年,《京津冀协同发展规划纲要》获得中共中央、国务院批准。建设以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群成为纲要明确的京津冀协同发展的重要目标。

四大病灶

京津冀城市群共有33个城市,其中超大城市1个,即北京;特大城市1个,即天津;大城市4个,即石家庄、唐山、保定和邯郸;中等城市6个,即秦皇岛、廊坊、沧州、邢台、张家口、承德;小城市11个。另外还有103个县城和1331个建制镇。

无论是区域整体的产出水平,还是城市整体的产出水平,京津冀都明显比全国平均水平高出很多。京津冀区域面积21.60万平方公里,占全国国土总面积的2.3%。2015年,地区生产总值70294.37亿元,占国内生产总值的10.3%。常住人口11142.4万人,其中城镇人口6987.5万人,城镇化水平高达62.7%,高出全国6.6个百分点。

京津冀城市群尽管在经济规模上已经达到世界级的标准,但内部的发展差距依然突出,一体化水平有待提升。为此需要解决好四大突出问题。

一是京津冀城镇体系不合理。京津两市过于“肥胖”,周边城市过于“瘦弱”、大中城市偏少,城市规模结构“断档”问题突出。

从城镇人口在各规模等级城市的分布来看,小城市和小城镇人口占比最高,为42.9%,北京为27.5%,特大城市、大城市和中等城市的人口总规模占比分别为11.7%、11.3%和6.6%,说明京津冀城市群内部的城市规模等级结构呈“哑铃”型,存在超大城市过大,小城市过多,中等城市数量较少、发展不足的问题。不仅限制了大城市辐射带动中小城市加快发展,而且造成经济要素进一步向核心城市的过度集聚。

二是北京的“大城市病”日趋严重。外来人口向北京的过度集聚,使得北京的交通压力逐渐加大,房价日益高升,环境污染日趋严峻。

三是不同城市间发展差距很大。北京和天津的经济总量分别为河北省省会城市的近四倍和近三倍。河北各市人均GDP基本在2.4万元至5.5万元之间,而天津和北京都超过了10万元,导致河北的人口纷纷向市场规模大、人均收入高的京津两市集聚,这是造成京津冀城镇体系不合理的内在原因。

四是产业发展协同性不足。京津冀城市群人口超过一亿人,在经济规模上已经具有世界级体量,但在经济联系与功能分工上,不仅与国外世界级城市群存在很大差距,与国内的珠三角和长三角城市群相比也存在不小差距。

长期以来,北京和天津在城市功能定位和产业发展方向、区域资源开发和利用、基础设施建设等方面缺乏明确分工和协调。天津与河北省多个城市在港口、钢铁、能源、化工等行业存在竞争。京津冀城市功能分工不合理,不仅影响了两市的发展,也在一定程度上影响了城市群整体空间开发秩序和效率。据测算,2014年京津冀城市群功能分工强度为3.16,分别是长江三角洲城市群的65.3%、珠江三角洲城市群的74.2%。尽管北京和天津都是京津冀城市群的核心城市,但其工业从业人员数远多于河北任何一个城市。

战略思路

以城市群为基本载体的城镇化战略,已经成为我国参与全球经济竞争和推动国民经济发展的重大举措。京津冀城市群应顺应新一轮经济全球化和我国经济转型升级的需要,以国际化、市场化的高标准形成推动改革的新动力,成为中国区域协同发展和参与全球竞争的引领区。

其一,疏解功能、建设新区。有序疏解北京非首都功能,解决北京“大城市病”是《京津冀协同发展规划纲要》的基本出发点。通过集中疏解与分散疏解非首都功能,打造集中承接北京非首都功能的载体,有效解决好北京人口的持续增加问题,使常住人口总量保持在一个 可控的范围内;通过区域一体化交通网络构建,减轻北京交通压力;通过产业转型升级,促进其生态绿色发展,有效减轻生态环境压力;通过联防联治与主体功能区建设,逐步改善大气污染问题;通过城镇、产业的空间布局优化,沿主要交通轴线集聚产业和人口,进而缓解北京的“大城市病”。

其二,提升河北、缩小落差。河北省与北京市、天津市发展差距悬殊,公共服务水平落差大,是京津冀协同发展亟待破解的难题。通过京津冀协同发展,发挥京津双城的高端引领、辐射带动作用,沿主要轴线打造承接非首都功能的载体和经济发展的增长极,提升交通沿线的节点城市功能和培育一批中小城市,使之发展成为京津冀世界级城市群的支撑点。

其三,城市分工、优化布局。城市群的理想场景是:现代服务业在核心城市集聚,制造业扩散至外围地区,中心城市依托外围地区获得持续繁荣,外围地区通过参与分工实现振兴。由于核心城市与外围地区的分工,区域能够实现规模经济和多样化发展,建构区域内部合作的经济基础,从而更有效地参与全球化背景下的区域竞争。

北京作为城市群的核心城市,未来应大力发展现代服务业,将更多的生产制造环节转移至周边地区,并服务周边天津、河北的制造业而实现服务功能的提升;天津应重点发展与制造业相关领域的科技研发、航运、金融和国际贸易等行业,实现由制造向服务经济的转型,并进而带动整个区域的开放与创新发展;河北各城应积极承接北京、天津两市的制造业转移,积极承接其科技研发成果在本区域的转化,最终形成以北京为服务中心,以天津为创新、开放服务基地,以河北为生产制造集聚地的分工格局。

其四,消除壁垒、密切联系。京津冀各城市应通过科学规划、改革体制等,加快破解行政壁垒和制度障碍,促进生产要素自由流动,加快改革创新步伐,建立健全协同发展的体制机制,形成区域一体化发展新格局,为全国其他地区的协同发展发挥引领作用。

通过建设高效密集的轨道交通网和便捷畅通的立体交通网络,进一步缩短各城市间的通勤时间,促进人口、产业、资金等生产要素能够在城市群内快速、有效、便捷流动。在有效缓解北京“大城市病”的同时,进一步提升交通沿线河北各城市的经济发展和人口集聚能力,进而提升整个城市群各城市资源要素有效整合,使之发展成为在全球市场竞争中有不可忽视的重要影响力的世界级城市群。

多方发力

按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求,推进京津冀世界级城市群建设,需要从政府与市场分工、发挥核心城市辐射带动力、促进相邻城市同城化发展、明确城市群各市的功能分工、优化城市群城镇体系、培育新的经济增长极和加强对河北转型的政策支持等方面入手,推进京津冀世界级城市群的建设。

一是以雄安新区为龙头,培育新的经济增长极,使之成为北京的“反磁力中心”,促进全国、全世界的经济要素资源向雄安新区集聚,有效带动雄安新区周边区域的发展,进而推进京津冀空间格局的优化。

雄安新区通过集中承接北京非首都功能,吸引企业总部、教育培训、医疗卫生、科研单位等高端机构入驻,为建设世界级城市群提供支撑。通过创新引领区建设,进一步吸纳各种创新载体,集聚京津及全国创新要素资源,培育发展高端高新产业,推动河北传统产业向高端转型;通过开放发展先行区建设,打造与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系,提升河北省的开放水平和市场化水平,进而改善营商环境,创造区域开放合作竞争新优势。

二是发挥双城的引擎作用,提升对河北各市的辐射带动力。北京、天津两城市是京津冀协同发展的主要引擎,应进一步强化京津联动,全方位拓展合作广度与深度,加快实现同城化发展,共同发挥高端引领和辐射带动作用。

北京主要通过分散疏解来实现对河北各市的高端引领和辐射带动。对于集聚发展要求较高的产业或生产环节,主要采取集中疏解方式,发挥规模效益和集聚经济效益。而天津主要通过产业链条的延伸和创新、改革、开放功能的延伸来发挥其对河北周边地区的带动作用。要探讨专业化协作、集团化发展的新路子,形成与河北各市相互依存、衔接紧密的产业链条;推进港口合作,天津港应加强与唐山港、沧州港、秦皇岛港等港口的合作,通过相互参股、合作建设,使之成为利益共同体,提升港口经济竞争力。推进天津自贸区向唐山曹妃甸和沧州黄骅的全覆盖,并使之成为自贸区一部分,推动河北的市场化进程。

三是扩大河北城市规模,构建合理的城市体系。破解京津冀城市群规模结构“断层”问题,应重点推动石家庄、唐山、保定、邯郸等重点城市加快发展,增强其他节点城市要素集聚能力,可适当增设地级市。同时,对具备条件的县有序改市(区),培育中小城市和特色小镇,形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系。

四是加快建设沿海城市带,优化空间开发格局。依托秦皇岛北戴河新区、唐山曹妃甸区、天津滨海新区、沧州渤海新区等战略功能区的开发建设,加强津冀沿海港口规划与建设的协调,优化配置区域港口资源。加强港城互动,促进临港开发区与城市的有机融合。

五是推进京津周边市县区与京津同城化发展。推进北京大兴、天津武清与河北廊坊的同城化发展;推进北京通州、廊坊北三县(三河、香河、大厂)、天津宝坻区的同城化发展;推进昌平、延庆、怀来、赤城的同城化发展。河北省应支持廊坊、保定在全面放开外地人落户的同时,提升廊坊、保定等距离京津较近地区的教育、医疗等公共服务水平,为吸纳人口、产业向廊坊、保定转移创造条件。

作者:肖金成 | 国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国区域经济学会副会长


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