减碳玩假的?当《巴黎协议》撞上TPP……

苦劳网 2016-02-16 12:33:15 本文作者:江上客本网编辑:徐沛然

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201512月,于巴黎召开的第21届全球气候变迁会议(COP 21),与会的195国代表同意通过《巴黎协议》。这是继1997年的《京都议定书》之后,第二份具有法律效力的协议文件。主要的内容包括承诺将全球平均升温控制于工业革命前2C以内,并由各国自发性减少碳排放,每五年检查进度。

尽管《巴黎协议》 立基于各国自行减碳,且无处罚机制,因而遭批评缺乏强制力。但仍有不少人对此感到乐观,美国总统欧巴马更称赞《巴黎协议》是拯救地球的「最好机会」。

美国山峦协会认为TPP所带动的跨国贸易量,将会大幅恶化气候变迁的危机。(图片来源:Sierra Club

TPP恐恶化气候变迁

然而,身为美国最大环境组织之一,山峦协会(Seirra Club)也于去年12月公布了《肮脏的交易:TPP如何威胁我们的气候》(A Dirty Deal: How the Trans-Pacific Partnership Threatens our Climate)报告。报告中认为,去年10月完成第一轮谈判的大型自由贸易协议──泛太平洋战略经济伙伴关系协议(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement 简称TPP),将会大幅恶化气候变迁的危机。该份报告主要内容如下:

TPP将会增加化石能源企业的力量,使其有机会在仲裁法庭中攻击气候政策

TPP的〈投资〉章中,规定将设立投资人与地主国间争端解决机制(Investor-State Dispute Settlement, 简称ISDS)。ISDS是起源于1994年所生效的北美自由贸易协议(NAFTA)的制度,随后被推广于各自由贸易协议当中。ISDS机制赋予了外国的私人投资者因其利益损失而控告地主国,要求赔偿的权利。最终争议将会交付给由争议双方,以及国际仲裁机构所推派的代表来仲裁。因为此一仲裁结果具有强制性,但却又凌驾于各国的国内法,因此给予投资人相当大的权限挑战各国政府。

根据联合国贸易委员会2015年的一份报告,ISDS机制实施以来,已经有超过600起仲裁案,针对的对象超过100个国家。其中包括艾克森美孚(ExxonMobil)、陶氏化学(Dow Chemical)、雪芙龙(Chevron)、西方石油公司(Occidental Petroleum)等恶名昭彰的企业。在TPP的规定中,甚至包括保护外国投资人「合理期待的利益」,「遭受取消或减损」1

举例而言,在1995年至1997年间,加拿大政府为了符合其参与的《巴赛尔公约》(Basel Convention2规定,禁止有毒的多氯联苯(PCB)废弃物出口。而美国的一间废弃物处理公司SD迈尔斯(SD Myers Inc.),则透过ISDS机制控诉加拿大政府此举造成SD迈尔斯加拿大分公司的业务受损。最终,加拿大政府被判赔偿SD迈尔斯损失加诉讼费用共约500万美元。

ISDS机制对于投资人的保护,实质上限制了各国政府对于环境治理的能力,以及国内的法规。山峦协会认为,跨国的化石能源公司将会透过ISDS,攻击各国政府的减碳政策,并使其无效化。

借着促进天然气出口,TPP将维持化石能源的生产与消费

山峦协会认为,TPP将会要求美国能源部自动批准液化天然气(Liquefied Natural Gas, 简称LNG)出口到其他国家3LNG实际上是高温室气体排放生命周期的能源4,这么一来将阻碍整体能源转型,持续加深全球对化石能源的依赖。同时,在美国倍受争议以水力压裂法5所开采的页岩气(shale gas)与石油,也将获得出口机会,刺激更多不利于环境的能源开采。

借着将美国的商品生产转移到海外,以及增加跨国贸易量,TPP将会增加温室气体排放

顾名思义,自由贸易协议目的就是要促进贸易,然而在增加各国之间贸易量的同时,因跨国长途运输所排放的二氧化碳等温室气体,也将无可避免地增加。根据联合国所属的国际海事组织(International Maritime Organization, 简称IMO)统计,海上货运已经占了全球温室气体排放量的2.1%IMO估计,到2050年之前,因为跨国贸易的增加,海上货运将会再增加50%250%的温室气体排放量。

另外,山峦协会也认为,TPP这类的自由贸易协议,松绑投资限制,促进跨国投资设厂。这样一来,将促使更多企业由环境法规相对严格的工业先进国,转移到法规宽松,政府治理能力较弱,能源使用效率更低落的第三世界国家。山峦协会引用美国能源讯息署(U.S. Energy Information Administration)的数据指出,一样的产品在越南生产,其碳密集度(carbon-intensity6将是在美国生产的四倍;而在马来西亚生产,则是美国生产的两倍。

TPP的规定将会反过来限制各国政府对抗气候变迁的能力

要达成自由贸易的目的,主要就是着重于消灭「贸易障碍」,然而贸易障碍的认定范围有时相当广泛。山峦协会的报告中指出,例如对可再生能源的推广或补助政策,就有可能被视为是一种贸易障碍。同时,在TPP的《技术性贸易障碍》章中,延续世界贸易组织(WTO)的类似规定,禁止缔约国设立「不必要的国际贸易障碍」。山峦协会指出,2015年时,WTO曾经将美国针对鲔鱼捕捞设计的「保护海豚」(dolphin-safe)标签──为了减少补鲔鱼时造成的海豚死亡,让鲔鱼业者自愿加入的活动──视为一种「技术性贸易障碍」,要求美国取消。

综观TPP全文,在30个章节中仅有一个〈环境〉专章。相较于其余各章极力推动自由贸易、保障投资,在该章节中对环境保护却缺乏强制性的规定,仅不断重复各种诸如「体认环境保护之重要性」的原则性说词。甚至在〈环境〉章第20.2条第3款中更明文写着:「缔约方进一步体认,订定或使用其环境法规或其他措施,对缔约方之间之贸易或投资造成变相限制是不恰当的。」也就是说,在不造成贸易或投资限制作为前提下,才有考虑环境保护的空间。

这样的〈环境〉专章,最能发挥的实际作用恐怕还是为贸易和投资开路,并进一步限制各国政府对抗气候变迁的政策与作为。

事实上,近年来酝酿中的大型自由贸易协议不只是TPP。谈判中的《服务贸易协议》(Trade in Service Agreement, 简称 TISA),包括美国、欧盟和其余一共52个国家,其经济实力总和约占全球三分之二GDP。另外,美国跟欧盟之间也正在协商的《跨大西洋贸易投资伙伴协议》(Transatlantic Trade and Investment Partnership, 简称 TTIP),其目的也在于移除贸易障碍,促进投资自由化与投资人保护。

环保组织地球之友(Friends of the Earth)认为,TISA谈判重点放在降低国际贸易障碍,而所谓的「障碍」也包括了环境保护。在那些牵涉到水、能源、卫生与运输的服务业中,环境相关规定可能会在协商中达成下修的共识。而环境敏感性的公共服务则处于被私有化的威胁当中。「大型的石油服务公司、提供水服务的跨国公司、焦油砂管线公司、化石燃料和其他污染企业的出口者是TISA的主要获利对象。而奥巴马总统和其他国家的领袖则自愿成为他们的侍女。」地球之友会长艾瑞奇皮卡(Erich Pica)这么说。

国际运输工人联合会(International Transport Worker Federation, 简称 IFT)则认为,公共服务的私有化不仅会削弱工人的权利,更会影响到公众的健康与安全。「全球南方国家在WTO中持续对抗农业、知识产权、棉花补贴等议程,而TISA的目的就是替发达国家的企业绕过他们,以确保并延续其不平等的现况。」运动组织我们的世界不出售(Our World Is Not For Sale)在其声明稿中宣称。《维基解密》(WikiLeaks)则于2015123日发布新闻稿直指,TPPTTIPTISA是美国推动新自由主义贸易协议的战略「三巨头」,这三个条约不仅构成对跨国公司有利的法律秩序,也是一波新的经济「大圈地」,一个排除中国和其余金砖四国的经贸体系7

前述三大贸易协议,对于经济民生影响深远,然而在谈判过程中,协商内容几乎是全程保密8,民众只能透过像《维基解密》这类的网站,拿到一些外泄的谈判文件,才能得知其部份内容。对于这样的现象,运动组织现在全球正义(Global Justice Now)主任尼克迪尔登(Nick Dearden)认为:「当广大公众只能依赖像《维基解密》这样的网站,才能得知政府正在对治理框架进行彻底转型时,这是民主的黑暗日。」

自由贸易协议,反不反?

自由贸易协议的目的就是要消除贸易门坎,减少投资障碍,降低企业经营成本。而环境保护跟减碳政策则刚好相反,其目的是要以环境优先考虑,并据此规范贸易跟投资行为,且将环境成本重新加回企业身上。所以在前述对TPP的分析中,我们可以看到自由贸易协议和环境保护、阻止气候变迁之间的互不兼容。

因此,当各国政府代表在签订《巴黎协议》时,信誓旦旦地承诺减碳目标;但另一方面却又紧锣密鼓地协商TPPTTIPTISA等大型自由贸易协议时,我们很难不质疑他们是否口惠不实,以及怀疑《巴黎协议》落实的可能性。许多人士早已指出,唯有根本性地改变全球经济架构,并转向低碳可再生的能源系统,才有可能减缓气候变迁的危机。而这类的大型自由贸易协议,应该是要被严肃检视的目标之一。

1. TPP全文第28章〈争端解决〉第28.3条第1款第c项。

2. 19925月生效的国际条约,目的是限制有毒废弃物的跨国转移,特别是由工业先进国运送至较不发达国家的情形。至2015年为止,缔约国包括182个国家和欧盟,其中美国政府虽签署,但国会尚未批准生效。

3. 事实上,美国国会已经于20151218日,通过取消长达40年的石油出口禁令。表示未来美国国内所生产的化石能源,将可出口至其他国家。

4. 温室气体排放生命周期(Life-cycle Greenhouse gas emission),意指将一项产品从原物料开采、提炼、产品使用、及产品废弃或回收,完整的产品生命周期中所排放的温室气体一并纳入评量的指标。

5. 水力压裂法,为一种近年来新兴的化石能源开采法。将大量的水注入地层,将比水轻的石油或天然气挤压出来。此开采法有污染地下水层,或是造成地层不稳定的风险,因此经常引起在地小区的民众与环保团体的反对与抗议。

6. 碳密集度(carbon-intensity),一种用以描述碳足迹和其经济效应关系的指标。密集度越高表示其产生相同经济效应下,将会拥有更高的碳足迹。

7. 包括TPPTTIPTISA在内,目前为止均未包括中国、巴西、俄罗斯、印度跟南非这被称之为「金砖五国」的新兴经济体。

8. TPP的第一轮谈判已于201510月完成,条约内容全文已经公开,可至经济部国贸局网站查询。然而TTIPTISA仍旧在黑箱之中。


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